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能源（城乡配电）领域项目收益专项债券申报要点
作者：孔祯
中建政研政府投融资研究中心助理研究员
国务院总理李克强作政府工作报告提出，年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。在强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资的同时，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。
碳达峰和碳中和是目前国家发力最主要的方向之一，构建绿色能源体系则是落地的重要一环。城乡配电是国民经济和社会发展的重要公共基础设施。最近几年城乡配电网建设持续增加投入，城乡配电网发展取得显著成效，但用电水平相对国际先进水平仍有差距，城乡区域发展不平衡，供电质量仍需改善。加大专项债券融资方式对配电网项目建设的支持力度，以满足用电需求、提高供电质量、推进转型升级，进一步提升新能源接纳能力，服务经济社会发展。我国目前城乡电网的建设滞后电源建设和负荷的发展，电网有电送不进、供不出、用不上的现象非常严重，现有城乡电网已成为制约用电市场进一步扩大的瓶颈，影响国民经济的发展，加速城乡电网建设与改造已是当前的急迫任务。
通过配电网建设改造，使中心城市（区）智能化建设和应用水平幅提高，供电质量达到国际先进水平；城镇地区供电能和供电安全水平显著提升，有效提高供电可靠性；乡村地区电网薄弱等问题得到有效解决，切实保障农业和民生用电。构建城乡统筹、安全可靠、经济效、技术先进、环境友好、与小康社会相适应的现代配电网。
为进一步落实能源（城乡配电）领域项目用好地方政府专项债券，加快推进能源（城乡配电）领域项目落地实施，扩大有效投资，本文结合中建政研提供的咨询服务项目，梳理能源（城乡配电）领域项目相关政策脉络及实操过程中的重点事项，为能源（城乡配电）领域项目申报专项债工作提供支持。
一、相关政策背景
1.《“十四五”现代能源体系规划》指出到年，国内能源年综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，原油年产量回升并稳定在2亿吨水平，天然气年产量达到亿立方米以上，发电装机总容量达到约30亿千瓦。
强化重点区域电力安全保障。按照“重点保障、局部坚韧、快速恢复”的原则，以直辖市、省会城市、计划单列市为重点，提升电力应急供应和事故恢复能力。统筹本地电网结构优化和互联输电通道建设，合理提高核心区域和重要用户的相关线路、变电站建设标准，加强事故状态下的电网互济支撑。推进本地应急保障电源建设，鼓励具备条件的重要用户发展分布式电源和微电网，“十四五”期间，在重点城市布局一批坚强局部电网。提升能源网络安全管控水平。
加快配电网改造升级，推动智能配电网、主动配电网建设，提高配电网接纳新能源和多元化负荷的承载力和灵活性，促进新能源优先就地就近开发利用。积极发展以消纳新能源为主的智能微电网，实现与大电网兼容互补。完善区域电网主网架结构，推动电网之间柔性可控互联，构建规模合理、分层分区、安全可靠的电力系统，提升电网适应新能源的动态稳定水平。科学推进新能源电力跨省跨区输送，稳步推广柔性直流输电，优化输电曲线和价格机制，加强送受端电网协同调峰运行，提高全网消纳新能源能力。
2.《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》指出：加快基础设施绿色升级，推动能源体系绿色低碳转型，提升电网汇集和外送能力，提高能源输配效率。实施城乡配电网建设和智能升级计划，推进农村电网升级改造。
3.《国家发展改革委国家能源局关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》的出台，鼓励建设绿色用能产业园区和企业，发展工业绿色微电网，支持在自有场所开发利用清洁低碳能源，建设分布式清洁能源和智慧能源系统，对余热余压余气等综合利用发电减免交叉补贴和系统备用费，完善支持自发自用分布式清洁能源发电的价格政策。在符合电力规划布局和电网安全运行条件的前提下，鼓励通过创新电力输送及运行方式实现可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电，鼓励产业园区或企业通过电力市场购买绿色电力。鼓励新兴重点用能领域以绿色能源为主满足用能需求并对余热余压余气等进行充分利用。
加大对农村电网建设的支持力度，组织电网企业完善农村电网。加强农村电网技术、运行和电力交易方式创新，支持新能源电力就近交易，为农村公益性和生活用能以及乡村振兴相关产业提供低成本绿色能源。
整体优化输电网络和电力系统运行，提升对可再生能源电力的输送和消纳能力。通过电源配置和运行优化调整尽可能增加存量输电通道输送可再生能源电量，明确最低比重指标并进行考核。
4.能源局印发《配电网建设改造行动计划》，明确行动目标，中心城市（区）智能化建设和应用水平大幅提高，供电可靠率达到99.99%，乡村及偏远地区全面解决电网薄弱问题，基本消除长期“低电压”。在加快建设现代配电网方面，提升供电能力，实现城乡用电服务均等化。构建简洁规范的网架结构，保障安全可靠运行。应用节能环保设备，促进资源节约与环境友好。推进配电自动化和智能用电信息采集系统建设，实现配电网可观可控。满足新能源、分布式电源及电动汽车等多元化负荷发展需求，推动智能电网建设与互联网深度融合。
重点任务，包括电网电源统一规划，优化电源与电网布局，加强规划衔接，促进新能源、分布式电源、电动汽车充电基础设施等多元化负荷与配电网协调有序发展；开展综合管廊建设试点。按照“政府主导、统一规划、科学使用、权责明晰”的原则，大中城市加快启动地下综合管廊示范试点工程，部分中小城市因地制宜建设综合管廊项目；推进用电信息采集全覆盖。加快智能电表推广应用，全面建设用电信息采集系统，推进用户用电信息的自动采集。
政策保障方面，提到加大财政资金支持力度，发挥各级政府财政资金的杠杆作用，带动企业与社会资金投入，扩大投资规模，形成支持配电网发展的长效机制。完善电价政策，发行配电网建设改造债券，鼓励社会资本参与配电网投资，鼓励多种方式购售电，加快研究税收扶持政策等多种方式支持行动计划的开展。
5.国家能源局关于印发《年能源工作指导意见》的通知强调：推进重点输电通道配套的电网、电源工程建设，着力提升输电通道利用效率和可再生能源电量占比。着力改善用能条件。继续实施农村电网巩固提升工程，提高农网供电保障水平。提升城镇电网智能化水平，满足分布式电源就地消纳与电动汽车充电设施、新型储能等多元化负荷的灵活接入。
6.国务院总理李克强作政府工作报告提出，年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。在强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资的同时，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星表示，专项债优化投向，支持经济社会效益明显、带动效应强的重点项目，除传统基础设施“补短板”、更多向民生项目倾斜外，还要加大新型基础设施投资力度，尤其是加大对传统公用设施等高端化、智能化、绿色化改造升级的支持力度。同时，向风险可控的地区、实施条件好的项目倾斜，重点支持在建和能够尽快开工的项目，以便尽快形成实物工作量，形成带动效应。此外，用好专项债券作为重大项目资本金、专项债与市场化融资有机配合等政策，发挥好专项债撬动和放大作用。
7.财政部办公厅国家发展改革委办公厅《关于申报年新增专项债券项目资金需求的通知》严格按投向领域申报需求，为保持政策延续性和稳定性，年专项债券资金继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。继续允许用作符合条件的重大项目资本金，在符合政策规定和防控风险的基础上，年各地区可继续将专项债券用作重大项目资本金，政策范围仍为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水10个领域。
二、我国城乡电网发展中存在的主要问题
1.高压网架脆弱且中低压配电网容量不足
随着近几年国民经济的发展，第三产业迅速崛起，人民生活水平逐步提高，现代化家用电器大量使用，使原来就滞后电源建设的城乡电网不适应用电负荷迅速增长的要求。虽然城乡电网的建设有了很大发展，但仍然存在不少问题，有的大城市电源不足、电源可靠性不够，高压网架脆弱，没有构成高压双环网，一个方向电源线路停电会造成城市地区较大范围停电。有的大城市负荷密度高，输电线路短，短路容量高，以至分母线运行，或者高低压电磁环网运行。
2.供电可靠性不高
一些配电网设备陈旧、老化、小截面架空裸线、高耗能或薄绝缘变压器、裂化老化水泥杆等还大量存在。因为配电网设备陈旧，使得供电质量差，故障频发。配电网自动化程度低，切除故障时间慢，恢复供电时间长，供电可靠性不高。
3.线损率高
电力能源在传输过程中，极易受到人为和外界环境的影响，导致电能输送、管制、分派等环节产生一定的电能损耗。目前一些城市还有一些高耗能变压器在运行，存量电网标准偏低，导线细，与城市负荷密度快速增长不适应，许多电网无功补偿仍然不足，调节手段落后，导致现有电网传输线损率高。在偏远地区，供电线路长，损耗过多，导致电压偏低，负载不能正常工作。
4.居民住宅供电系统设计标准低
城市电网的主要用户是城市居民住宅，而一些老旧居民住宅由于建设年限久，建设标准低，不适应现代家电的负荷大量增加的需要，用电高峰期时烧断熔断器或者接户线故障造成居民停电现象时有发生，严重制约居民供电系统的发展。
5.农村电网结构薄弱
农村电网多为辐射型网络，环网用得较少，负荷的转移能力较差，事故、检修的停电范围较大，供电可靠性较低。在很多的供电区域采用的是单回路、单主变的供电方式，转供电能力差。由于各地发展不平衡，在经济相对较落后的地区，新设备主要用于变电所之中，而对于事故多发的户外配电线路并没有太大的改变。许多线路架设时间早，供电半径过长、技术水平低、设备老化严重、安全可靠性较差、线路损耗大、电能质量差、布局严重不合理等问题，有的线路上带有多台变压器，负荷分布不合理，常因一个用户故障导致整个线路停电。线路交叉跨越多，影响配电线路的安全经济可靠运行，大部分农村电网缺乏一个统一的规划。
农民户内线整改与农网改造不同步，安全用电受到威胁，用电量增长受到限制：大部分农户户内配电线普遍存在截面偏小，接线混乱，导线使用多年绝缘老化破损的现象，深入调查发现有些农户甚至用胶质线和花线当作主配电线，一旦用上较大容量的家用电器，导线过流发热是必然的。在保护设施上，许多农户无闸刀开关，只在进户线安装一只熔丝盒。由于安全用电得不到保证，因此发展农村用电市场，提高农村用电量的目标就难以实现
三、项目建设内容及申报要点
建设内容：主要包括输配电网改造，电力线路迁改，线路入地及相关配电室、变电站、输配电设备等配套设施，城区/老旧小区/园区增量电网，电力管廊等。能源项目覆盖区域广且散，可以单独实施或者与市政与产业园基础设施相结合进行整体优化改造。
申报要点：申报地方政府专项债券需要具备的条件为具有一定收益的公益性项目，在筛选及谋划项目时，需把握政府投资项目的建设内容兼具一定的收益性。对于产业类项目或者市场化运作的项目，则不适宜放到政府投资项目中来。
四、项目参与主体
能源（城乡配电）领域项目申请专项债券资金时的申报主体一般为县级及以上城乡电网主管部门。负责组织编制专项债券申报工作，包括组织项目筛选、谋划、项目建议书及可行性研究报告的编制及评审、前期手续及批复件的办理、实施方案、财务评估报告、法律意见书、绩效评估报告等的编制等。
五、能源（城乡配电）领域专项债谋划建议
1.提前谋划，做好项目储备
结合地方政府建设需求，提前谋划项目，做好项目筛选储备工作，按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走”的定位，实现“发得出去、用得好、还得起”的目标，结合专项债额度优先支持手续完备、前期工作准备充分的项目的要求，留取充足的时间办理项目相关批复手续，做好项目发行及开工前的准备工作。
2.明确建设内容，明确与丰富还款来源
建议在谋划能源（城乡配电）领域项目时，结合城乡电网的改造，丰富项目的建设内容与收益来源，结合项目的基础收入（如增量电费收入等），使项目具备申请专项债券的条件，使项目收益足够偿还专项债券的还本付息。
3.单独或整体优化实施项目
对供电收入能覆盖全部本息的项目，可以采用单一项目申报地方政府专项债券，亦可与其他领域无收益项目打包实施；对于收益不足的能源类项目，可以考虑将项目与其他领域项目一起包装。如城乡电网+老旧小区改造、园区基础设施+园区电网改造、农村人居环境提升+农村电网改造。
4.采用专项债做资本金+市场化配套融资
按照《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔〕33号）明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。城乡电网属于符合条件的领域，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限25%，
5.延伸项目建设内容
因地制宜采取电网延伸和光伏、风电、小水电、储能、充电等相关设施建设内容，充分发挥专项债券作用，加大城市与农村配电网建设与改造力度，提高电力普遍服务水平。
六、相关案例简介
案例一：北京年冬奥会张家口崇礼核心赛区10KV配电网新建电缆隧道工程
1.项目资金情况：总投资为.80万元，申请专项债券资万元。
2.建设规模与内容：本项目新建10KV电缆隧道约22.9km。
3.收入来源：入廊费和日常运营维护费。
案例二：青河县城乡老旧电网改造建设项目二期
1.项目资金情况：总投资为万元，申请专项债券资万元。
2.建设规模与内容：本项目主要建设内容为采购电力电缆、环网箱、集中器、10kV避雷器、关口表等相应设备材料；建设直线电缆井、三通电缆井、四通电缆井、转角电缆井等；建设箱变基础、环网箱基础、低压分接箱基础等；城乡电网入地改造等。
3.收入来源：输配电收入。
案例三：乌尔禾城市智慧电网示范工程建设项目
1.项目资金情况：总投资为.57万元，申请专项债券资万元。
2.建设规模与内容：新建数据中心及配电房设施，配套建设80MW/MWh储能系统，区城能源管理数据采集和监控覆盖区域所涉及的开问所、配电所、柱上开关、环网柜、分布式电源、充电站等终端，大数据智能强弱电运检系统，敷设45千米双回路1lOV双电源链按搭建变电系统，配电网新能源消纳智能化改造。
3.收入来源：增售电量收入。
案例四：蒙城县电力设施迁改及新建项目
1.项目资金情况：总投资为.05万元，申请专项债券资万元。
2.建设规模与内容：本项目新建、改扩建架空线路m，电缆工程m及其他附属工程。
3.收入来源：商业电费收入和居民电费收入。
案例五：孟连县城市配电网改造项目
1.项目资金情况：总投资为万元，申请专项债券资万元。
2.建设规模与内容：新建、改造10KV线路总长约12km，箱变49台、配高压电缆分接箱25台，环网柜10台；0.4KV线路10km、配低压电缆分接箱65台。
3.收入来源：城区供电收入和增量电费收入。
七、结语
围绕做好碳达峰、碳中和工作，能源系统面临全新变革需要，迫切要求进一步增强科技创新引领和战略支撑作用，全面提高能源产业基础高级化和产业链现代化水平。围绕新型工业化、城镇化、农业现代化和美丽乡村建设，立足稳增长、调结构、促改革、惠民生，以满足用电需求、提高供电质量、促进智能互联为目标，坚持统一规划、统一标准，着力解决配电网薄弱问题，提高新能源接纳能力，推动装备提升与科技创新，加快建设现代配电网络设施与服务体系，为全面建成小康社会宏伟目标提供有力保障。
专项债券是适应我国特定发展阶段和管理体制的投融资方式，正在逐步成为地方政府公益类项目投融资的主渠道，针对具体项目的属性和运作方式，精准定向确定专项债券融资的合理使用模式，建设城乡统筹、安全可靠、经济高效、技术先进、环境友好的配电网络设施和服务体系一举多得，既能够保障民生、拉动投资，又能够带动制造业水平提升，为适应能源互联提供有力支撑，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义。
截至目前，北京中建政研信息咨询中心可以牵头完成项目实施方案、财评报告、法律意见书的编制，已发行政府专项债券项目余个，发行额度高达亿，项目总投资高达亿元；编制《可行性研究报告》余个，提供绩效管理服务项目余个；组织政策解读及项目谋划培训余场次，服务项目领域涉及交通（铁路、机场、水运、停车场、客运枢纽等），能源（天然气、电网），农、林、水利（乡村振兴、水库、水利配套设施等），生态环保（流域生态治理、河湖综合治理、污水处理、湿地公园等），社会事业（医疗卫生、教育、旅游、养老），市政设施（供水、供热、供气、综合管廊等），园区基础设施（孵化器、标准化厂房等），冷链物流，社会保障（老旧小区改造，棚户区改造、保障性租赁住房），新基建（智慧城市、充电桩等）等多个项目类型。
